2012年10月13日，國務(wù)院第625號令公布了《中華人民共和國國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，并將于2013年1月1日起施行?！稐l例》的頒布施行，是我國水路運(yùn)輸行業(yè)的一件大事，是水運(yùn)法治建設(shè)又一重要成果，對于促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)管理轉(zhuǎn)型，推動水運(yùn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展，將起到十分重要的積極作用?！断旅嫖揖汀稐l例》作一解讀：

修訂《條例》的必要性

原《中華人民共和國水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》(以下簡稱原《條例》)施行于1987年，反映了我國水路運(yùn)輸市場在改革開放之初的發(fā)展特點(diǎn)和管理要求，對推動國內(nèi)水路運(yùn)輸市場的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也存在不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治建設(shè)新要求的問題，一是原《條例》的許多條款帶有較濃的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，限制了市場發(fā)揮資源配置的調(diào)節(jié)功能;二是原《條例》設(shè)定的行政許可項(xiàng)目多，許可條件不明確，程序相對復(fù)雜，行政處罰的種類、幅度設(shè)置不盡合理，不符合《行政許可法》和《行政處罰法》規(guī)定和執(zhí)法實(shí)踐的要求;三是原《條例》缺乏完備的市場監(jiān)管制度;四是原《條例》的規(guī)定基本沒有涉及水路運(yùn)輸安全管理、節(jié)能減排、運(yùn)力調(diào)控等內(nèi)容。新時期，水運(yùn)發(fā)展面臨新形勢、新要求。交通運(yùn)輸部黨組確定了“十二五”交通運(yùn)輸發(fā)展的總體思路，加快轉(zhuǎn)變水運(yùn)發(fā)展方式，大力發(fā)展現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)，這是當(dāng)前和今后一個時期交通運(yùn)輸發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。修訂《條例》，充分發(fā)揮水運(yùn)在構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的優(yōu)勢地位和作用，為水運(yùn)科學(xué)發(fā)展提供法制保障。

修訂《條例》的基本原則

(一)變革管理方式，創(chuàng)新管理手段，提升公共管理水平

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下水路運(yùn)輸市場的發(fā)展需求，交通運(yùn)輸主管部門在變革管理理念、管理方式、管理手段等方面進(jìn)行了積極的探索和完善?！稐l例》總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，并將其制度化、法制化。一是減少行政許可事項(xiàng)，將船舶代理、水路旅客運(yùn)輸代理和水路貨物運(yùn)輸代理改為備案制，建立了動態(tài)監(jiān)管制度、市場退出機(jī)制，體現(xiàn)了從“重審批，輕監(jiān)管”向加強(qiáng)市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變;二是取消了對市場主體自主經(jīng)營行為的干預(yù)，建立了運(yùn)力宏觀調(diào)控制度，體現(xiàn)了由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變;三是規(guī)定了國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵經(jīng)營者實(shí)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)調(diào)整，體現(xiàn)了由運(yùn)用行政手段直接管理向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律手段間接管理的轉(zhuǎn)變;四是規(guī)定了各級交通運(yùn)輸主管部門進(jìn)行市場統(tǒng)計、調(diào)查分析并定期向社會公布的職責(zé)，體現(xiàn)了由重管理向重服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

(二)促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動水路運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展

當(dāng)前和今后一個時期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受資源、環(huán)境的約束增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快。水運(yùn)行業(yè)面臨各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，需要我們加快轉(zhuǎn)變水運(yùn)發(fā)展方式，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代水路交通運(yùn)輸業(yè)的轉(zhuǎn)型?！稐l例》在“總則”中規(guī)定，“國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵水路運(yùn)輸經(jīng)營者實(shí)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營，促進(jìn)水路運(yùn)輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;支持和鼓勵水路運(yùn)輸經(jīng)營者采用先進(jìn)適用的水路運(yùn)輸設(shè)備和技術(shù)，保障運(yùn)輸安全，促進(jìn)節(jié)約能源，減少污染物排放。”此外，還在市場準(zhǔn)入、船型標(biāo)準(zhǔn)化等方面做出了具體規(guī)定。這些規(guī)定有利于積極推進(jìn)水運(yùn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)水運(yùn)發(fā)展的速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益相統(tǒng)一，增強(qiáng)水運(yùn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的能力。

(三)健全水運(yùn)市場監(jiān)管長效機(jī)制，維護(hù)水運(yùn)市場秩序

《條例》著力加強(qiáng)了對水運(yùn)市場的監(jiān)管，明確了水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，以充分發(fā)揮其在市場監(jiān)督檢查方面的作用;建立了經(jīng)營資質(zhì)動態(tài)監(jiān)管制度、誠信管理制度、公平競爭制度、服務(wù)質(zhì)量管理制度等市場監(jiān)管制度，以保證對市場監(jiān)管的全面性和有效性;科學(xué)設(shè)定了行政處罰種類和處罰幅度，建立市場退出機(jī)制，以強(qiáng)化行政執(zhí)法手段、加大市場監(jiān)管力度。

(四)深入推進(jìn)依法行政，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府

建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府是堅持依法行政，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)的必然要求。《條例》體現(xiàn)《立法法》、《行政許可法》等法律精神，通過明確行政許可程序、確立水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格、設(shè)立水路運(yùn)輸管理部門進(jìn)行市場監(jiān)測及定期公告等義務(wù)，強(qiáng)化了水路運(yùn)輸管理部門提供公共服務(wù)的法定職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范了行政管理行為，貫徹了高效、便民的管理原則。

《條例》修訂的主要思路

《條例》修訂以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，進(jìn)一步強(qiáng)化政府宏觀能管住、微觀搞活的作用。主要內(nèi)容圍繞規(guī)范市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)市場監(jiān)管，提升管理能力和水平這一主線，通過完善水路運(yùn)輸及其輔助市場準(zhǔn)入的條件和程序，建立市場動態(tài)監(jiān)管及退出機(jī)制，規(guī)范水路運(yùn)輸及其輔助業(yè)務(wù)經(jīng)營者的經(jīng)營行為，強(qiáng)化市場主體的安全保障義務(wù)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)意識，明確水路運(yùn)輸管理部門的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等，保障和促進(jìn)國內(nèi)水路運(yùn)輸業(yè)的健康、安全發(fā)展。

《條例》共6章46條，各章分別是總則、水路運(yùn)輸經(jīng)營者、水路運(yùn)輸經(jīng)營活動、水路運(yùn)輸輔助業(yè)務(wù)、法律責(zé)任、附則。

《條例》的主要制度

《條例》主要明確了以下十項(xiàng)制度：

(一)確立了水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的法律地位

各級水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)20多年來一直承擔(dān)著大量的一線水運(yùn)執(zhí)法工作。但由于其法律地位不夠明確，水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的作用沒有能夠充分發(fā)揮，一定程度上影響了水路運(yùn)輸管理工作的順利開展和水運(yùn)執(zhí)法的效果?！稐l例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門或者機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門)承擔(dān)本條例規(guī)定的水路運(yùn)輸管理工作”。其中的“機(jī)構(gòu)”指的就是各級水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。這一規(guī)定，明確了水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格，直接授予各級水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在行政許可、行政處罰等方面的執(zhí)法權(quán)限，有力地保證了水路運(yùn)輸市場監(jiān)管的全面性和有效性。今后，縣級以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門設(shè)立水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的，水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)可以負(fù)責(zé)具體實(shí)施水路運(yùn)輸管理工作。

(二)精簡行政許可制度

本著精簡行政許可，規(guī)范許可程序的原則，《條例》取消了船舶代理、水路旅客運(yùn)輸代理和水路貨物運(yùn)輸代理三個許可項(xiàng)目，僅保留了水路運(yùn)輸經(jīng)營許可、船舶管理經(jīng)營許可、外國籍船舶臨時經(jīng)營中國沿海運(yùn)輸許可;許可條件更加科學(xué)化，取消了可以由市場主體自主決定的事項(xiàng)，如是否具有穩(wěn)定客源、貨源等，在條件設(shè)定上著眼于經(jīng)營能力、人員條件、安全制度、公共利益保護(hù)等;明確規(guī)定許可程序，列明許可實(shí)施期限，許可證件發(fā)放程序;規(guī)定許可實(shí)施主體為交通運(yùn)輸部或者設(shè)區(qū)的市級以上人民政府負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門或者機(jī)構(gòu)，具體的權(quán)限劃分授權(quán)由交通運(yùn)輸部以部門規(guī)章的形式規(guī)定。

(三)新設(shè)運(yùn)力宏觀調(diào)控制度

《條例》在行政法規(guī)層面首次對水運(yùn)宏觀調(diào)控措施進(jìn)行了確認(rèn)，并規(guī)范了適用宏觀調(diào)控措施的原則、主體、依據(jù)、范圍、手段和形式。規(guī)定“為保障水路運(yùn)輸安全，維護(hù)水路運(yùn)輸市場的公平競爭秩序，國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門可以根據(jù)水路運(yùn)輸市場監(jiān)測情況，決定在特定的旅客班輪運(yùn)輸和散裝液體危險貨物運(yùn)輸航線、水域暫停新增運(yùn)力許可。”通過這一運(yùn)力調(diào)控舉措，引導(dǎo)水運(yùn)市場運(yùn)力的有序投放，達(dá)到水運(yùn)市場供需基本平衡的目的。

(四)新設(shè)節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整政策

為貫徹國家建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，《條例》明確規(guī)定，國家支持和鼓勵水路運(yùn)輸經(jīng)營者實(shí)行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，促進(jìn)水路運(yùn)輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;支持和鼓勵水路運(yùn)輸經(jīng)營者采用先進(jìn)適用的水路運(yùn)輸設(shè)備和技術(shù)，保障運(yùn)輸安全，節(jié)約能源 ，減少污染物排放。制定并實(shí)施新的船型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時，對正在使用的不符合新標(biāo)準(zhǔn)但符合原有標(biāo)準(zhǔn)且未達(dá)到規(guī)定報廢船齡的船舶，可以采取資金補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)、鼓勵水路運(yùn)輸經(jīng)營者進(jìn)行更新、改造;需要強(qiáng)制提前報廢的，應(yīng)當(dāng)對船舶所有人給予補(bǔ)償。這項(xiàng)制度，對于優(yōu)化水路運(yùn)力結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、保護(hù)水環(huán)境、提高航道和通航設(shè)施利用效率、保障水運(yùn)安全將發(fā)揮積極作用。

(五)新設(shè)誠信管理制度

為貫徹落實(shí)黨和政府關(guān)于建立、完善市場信用體系的部署，進(jìn)一步規(guī)范市場經(jīng)營行為，保障良好的水運(yùn)市場秩序和水運(yùn)行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，《條例》確立了經(jīng)營水路運(yùn)輸及其輔助業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營、誠實(shí)守信的原則，并要求國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門和負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門“建立經(jīng)營者誠信管理制度，及時向社會公告監(jiān)督檢查情況”。全面建立水路運(yùn)輸市場誠信管理制度，推動水運(yùn)市場誠信體系建設(shè)，對于改進(jìn)市場監(jiān)管手段，促進(jìn)市場經(jīng)營主體自律，形成有效的市場約束，將起到非常重要的作用。

(六)新設(shè)服務(wù)質(zhì)量管理制度

《條例》建立了服務(wù)質(zhì)量管理制度，要求水路運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門關(guān)于水路旅客、貨物運(yùn)輸?shù)囊?guī)定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及合同的約定，為旅客、貨主提供安全、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保證旅客、貨物運(yùn)輸安全;設(shè)定了旅客班輪運(yùn)輸和貨物班輪運(yùn)輸?shù)男畔l(fā)布制度，要求旅客班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者和貨物班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間范圍內(nèi)公布所使用的船舶、班期、班次、運(yùn)價等信息，并且及時提前向社會公布變更班期、班次、運(yùn)價或者停止經(jīng)營部分或者全部班輪航線的信息，保障旅客、貨主的知情權(quán)。這些規(guī)定有利于提高水路運(yùn)輸經(jīng)營者安全意識和服務(wù)意識，維護(hù)旅客、貨主的合法權(quán)益。

(七)新設(shè)應(yīng)急運(yùn)輸保障制度

應(yīng)急運(yùn)輸保障是水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者一項(xiàng)重要的法定義務(wù)?！稐l例》要求水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先運(yùn)送處置突發(fā)事件所需的物資、設(shè)備、工具、應(yīng)急救援人員和受到突發(fā)事件危害的人員，重點(diǎn)保障緊急、重要的軍事運(yùn)輸。當(dāng)出現(xiàn)關(guān)系國計民生的緊急運(yùn)輸需求時，按照國務(wù)院的部署，水路運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先運(yùn)輸需要緊急運(yùn)輸?shù)奈镔Y。

(八)健全市場動態(tài)監(jiān)管和退出機(jī)制

隨著行政審批制度的精簡規(guī)范，加強(qiáng)市場監(jiān)管將成為水運(yùn)管理的重點(diǎn)?！稐l例》強(qiáng)化了水路運(yùn)輸市場監(jiān)管方面的規(guī)定，建立了動態(tài)監(jiān)管制度，規(guī)定了經(jīng)營主體公平競爭、船舶適航等義務(wù)，并特別針對班輪運(yùn)輸、危險貨物運(yùn)輸提出了安全和服務(wù)質(zhì)量的要求。針對部分情節(jié)嚴(yán)重的違法、違規(guī)行為設(shè)立了市場退出機(jī)制。

(九)保留國內(nèi)水路運(yùn)輸市場保護(hù)制度

為保障國家安全，保護(hù)國內(nèi)水路運(yùn)輸權(quán)，參照國際通行做法，《條例》對外國企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個人從事國內(nèi)水路運(yùn)輸做了禁止性規(guī)定，對外國籍船舶做了較為嚴(yán)格的限制性規(guī)定，并對外國籍船舶非法從事國內(nèi)水路運(yùn)輸(包括捎帶)規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰條款。

(十)新設(shè)客運(yùn)船舶強(qiáng)制保險制度

為提高客運(yùn)市場準(zhǔn)入門檻，提高客運(yùn)經(jīng)營安全水平，保障旅客受損權(quán)益得到有效補(bǔ)償，《條例》規(guī)定，水路旅客運(yùn)輸經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)為其客運(yùn)船舶投保承運(yùn)人責(zé)任險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)保。